文章来源：南方日报

著名经济学家林毅夫曾提出这样一个观点：“在发展中国家，政府是最重要的制度安排。”正在公开征求意见的《东莞市城市总体规划（2016-2030年）》成果草案（下称“总规草案”）首次提出“特别政策地区”概念，就让不少人眼前一亮。松山湖、生态园、虎门港、长安新区、水乡新城、粤海银瓶合作创新区、南城国际商务区、东莞火车站地区、虎门中心区、常平中心区和塘厦中心区这11个区域名列其中，在东莞全市上下引发热议。

“特别政策地区”特别在哪？这一制度安排的变革，将给这座城市的未来15年带来哪些深远的影响？这些“特别政策地区”又各自有着怎样的算盘和计划？连日来，带着这一系列公众所关注的问题，南方日报邀请到东莞市城乡规划局及相关地区人士接受采访，进行深入解读。

改变“自下而上”的发展格局

“设立‘特别政策区’，主要目的之一就是要进一步强化市一级政府对重点地区的规划管控，向上引导城市空间结构和功能结构的优化。”

众所周知，东莞是全国少有的、至今仍实行市直管镇行政体制架构的“直筒子市”。自从1988年升格为地级市以来，东莞市实行市直管镇这种特殊的行政体制架构已有20多年时间，期间积累了丰富的经验。虽然说东莞各个镇街（园区街）比较分散，各镇面积都不大，但是正是由于这种小，使得它的灵活性和决策效率很高，在改革开放后第一轮引进外资、发展工业化的过程中，东莞这种特殊体制发挥了很好的作用，经济和社会发展取得巨大成功。

但是，任何政策都有其时代性和阶段性。市直管镇有利于提高行政效率，降低行政成本，但随着东莞在过往20多年经历高速列车般的快速发展，市直管镇这一扁平化的行政架构容易出现的各自为政、资源分散等弊端在实践中开始暴露，这也使得设立“特别政策区”的改革理念一经提出便获得普遍认同。

对于“特别政策地区”的落地，有政协委员希望，该设想可在条件成熟后进一步扩大试点范围，从根本上解决东莞以往城市空间发展所形成的过分依赖“自下而上”的扭曲架构，进一步扫清诸侯割据给经济社会转型升级所带来的阻碍，让以经济区统筹发展解决城市、产业空间布局局限的理念真正得到全面实施。

对此，市城乡规划局透露，关于“特别政策地区”的具体分布，除了目前所确定的11个战略性地区外，未来其他条件成熟的地区同样也可以纳入“特别政策地区”。例如，日前市政府已同意在“一中心四组团”的新型城镇空间格局下，落实产城融合理念，构建“8+11+X”的“市、组团、镇”三级产城融合区，所确定的产城融合区也同样可以纳入“特别政策地区”。

用地指标等将享受政策倾斜

相比强化市一级政府的规划管控，对于已经纳入“特别政策地区”的镇街（园区）而言，它们更加关注的是，接下来将能够享受到哪些来自“特别政策地区”的特别政策支持。

市城乡规划局就此解释称，制定鼓励发展政策，向下增加分区统筹的实施抓手，是设立“特别政策地区”的另一初衷。在具体实施过程中，本轮总规的重点在于建立“特别政策地区”运作机制和政策制订方面，例如用地指标、财政投入、配套设施建设、税收优惠等方面等给予适当倾斜，并可适当提高部分地区的开发强度，提升“特别政策地区”在所在组团的中心引擎角色，更好地带动周边镇街的抱团发展。

以此次被划入中心组团的大朗和大岭山为例，两镇与松山湖（生态园）紧密相连，松山湖（生态园）作为市域的三核之一，吸引力较强，能够带动周边镇街，共同组成辐射全市的经济区域。在松山湖和生态园统筹发展之后，更加强化了创新服务职能，使得松山湖及周边地区有机会打造成为引领转型升级的区域创新走廊。在此背景之下，大朗和大岭山在产业发展方面将依托松山湖的高端制造、科技研发和生产服务业功能，大朗和大岭山在改造提升传统产业的同时，可以大力发展与松山湖产业相关的配套产业，完善地区产业链，如促进电子信息、装备制造、生物医药等新兴产业的发展。

城市发展方面，以统筹松山湖与周边的城镇空间为契机，大岭山和大朗可建构一体化的空间结构和功能联系，盘活现有存量资源，激发新的活力空间。如大岭山南部可以结合华为配套服务基地与轨道换乘枢纽的建设，打造新的城市功能区；而在松山湖南部的大朗象山地区，可以重点依托散列中子源国家重大科技平台、华为终端总部、中以国际科技合作园等重大项目，打造松山湖南部科技制造产业带，促进松朗产业的一体化发展。

此外，大朗和大岭山具有一定的城镇建设基础，在区域内主要承担居住、生活服务、休闲餐饮等配套型城市功能，而松山湖吸引的高素质人才，也将为周边城镇带来较大的住房与生活消费需求，大朗和大岭山可在文化、教育、居住、医疗卫生等方面积极为松山湖进行配套，同时促进自身功能完善与品质的提升。

为强化松山湖这一区域组团中心的作用，有区域观察人士就建议，东莞市可以充分发挥设立“特别政策地区”的契机，赋予松山湖（生态园）召集周边镇召开联席会议的权限，建立松山湖（生态园）与周边镇的联席会议制度，由松山湖（生态园）主要负责担任召集人，协调处理涉及园区与周边镇的合作事务。形成一致意见的，报市政府备案后执行；分歧较大的，再报市政府研究协调。通过类似的鼓励政策倾斜，让“特别政策地区”真正带动各组团的协调发展。

区域发声：量身定制小单元规划空间——松山湖（生态园）

作为全市创新驱动的领头羊，松山湖（生态园）自开发建设以来便大力实施创新驱动发展战略。截至目前，园区已引进培育84家国家高新技术企业，其中包括3家上市企业和9家新三板挂牌企业，建成17家市级以上重点实验室、3家国家级企业技术（研究）中心、16家省级企业技术（研究）中心、13家市级企业技术（研究）中心。

新型研发机构建设是松山湖（生态园）区别于国内同类园区的优势所在。截至目前，园区与国内知名大学和科研院所合作，共引进东莞电子科技大学电子信息工程研究院、清华大学东莞创新中心等20家新型研发机构，成为全省新型研发机构最为密集的区域之一。

松山湖与生态园统筹发展后，贯穿两园的新城大道与生态园大道形成了一条长约26公里的主干道。这条主干道北至东江，南接深圳，两旁聚集了华为、光启等一大批创新企业，华中科技大学工程制造研究院等一批新型研发机构，以及大学创新城、中以产业园等一批科技载体。按照新一轮城市总规要求，松山湖（生态园）计划从规划上进一步完善这条大道的功能，将其打造成东莞的区域科技创新走廊和产业带，并主动对接广州、深圳两大中心城市，融入珠三角东岸区域创新走廊建设。

在产业规划布局上，未来，松山湖（生态园）将围绕高端电子信息、生物技术、新能源、机器人和现代服务业“4+1”主导产业体系，带动周边镇的组团发展。与此同时，结合大众创业、万众创新的时代趋势新常态，松山湖（生态园）在做好已有传统传统园区整体规划的同时，将有针对性地强化对园区内一些小单元的创新空间规划，从大空间大跨度的传统规划调整为单元规划，为创新孕育量身定制单元空间，让创新在这个单元里面基本能够满足工作、生活、交流等多层次需求，更好地满足社会创新主流群体的工作、生活和生产方式需要。